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政府投資及國有投資項目竣工決算審計應關注的8大重點!

竣工決算審計是政府投資項目管理的最后一道關口,是項目全過程造價管理的關鍵環節,也是審計機關需要積極防控的重要審計風險點。

近年來,建設工程領域查處的很多重大腐敗案件,或與項目竣工決算管理混亂有著直接或間接的關系。參與政府投資項目建設的承包商為獲取更豐厚的經濟利益,必然會在竣工決算環節動起“歪腦筋”。

為此,審計機關實施政府投資項目竣工決算審計必須準確把握審計重點,通過提高審計質量來防范和化解審計風險。筆者結合多年從事政府投資項目的審計實踐,來談談竣工決算審計應關注的重點內容。


一、貫徹落實基本建設管理法規和重大政策措施情況

基本建設項目具有涉及面廣、投資體量大、建設工期長等特點,因此建設項目管理一直是重點監管領域,涉及很多的法律法規和政策措施。

審計應重點關注:

一是參建單位執行基本建設管理法律法規的情況。主要審查參建單位是否嚴格執行《建筑法》、《建設工程質量管理條例》、《政府投資條例》、《保障農民工工資支付條例》和《保障中小企業款項支付條例》等基本建設管理方面的法律法規。

二是參建單位貫徹落實工程建設領域重大政策措施的情況。主要審查參建單位是否落實項目法人制、招投標制、合同管理制、工程監理制和項目公示制等管理制度,是否落實農民工實名制管理和農民工工資專用賬戶管理制度;是否積極推行施工過程結算制度。

三是參建單位落實生態環保等政策措施的情況。主要審查參建單位是否認真落實生態環保、水土保持和文物保護等政策,施工現場是否落實空氣、水土、文物、安全保護和噪聲污染防治等措施。

二、基本建設程序和項目規劃實施情況

建設單位是履行建設程序和項目規劃落實落地的實施主體,承擔建設項目法定的管理職責。

審計應重點關注:

一是建設單位履行建設程序的情況。主要審查建設單位是否認真履行基本建設程序,是否取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和施工許可證等審批手續后開工建設。

二是建設單位履行投資決策程序的情況。主要審查項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告、技術施工圖設計文件和工程勘察文件等,其編制深度是否滿足工程建設需要;工程咨詢服務單位資質等級是否符合項目建設要求;咨詢設計成果是否具有真實性、科學性、完整性;投資決策審批程序是否合法合規。

三是項目規劃方案實施情況。主要審查項目總體規劃方案和年度投資計劃編制是否合理可行,是否按規劃方案組織實施等。


三、項目資金管理和使用情況

一般來說,建設項目資金體量很大,屬資金密集型產業。

審計應重點關注:

一是項目資金籌集情況。主要審查項目資金來源是否合法合規,有無增加或變相增加地方政府債務的問題;年度投資計劃資金來源是否落實;項目融資方案是否經有權部門批準;資金籌集成本是否經濟合理。

二是項目資金管理使用情況。主要審查建設單位管理使用項目資金情況,并對直接有關的勘察設計、施工、供貨等單位取得項目資金的真實性、合法性進行延伸調查。

三是對承包商項目施工成本的真實性、合法性情況進行延伸審計調查。主要審查項目施工成本核算是否真實、合法,審查承包商有無通過其實際控制的勞務分包、建筑材料供應和設備租賃等關聯企業,采取虛開增值稅發票、虛列施工成本等手段,套取、騙取項目資金或偷逃稅款等問題。

四是承包商項目資金管理和合同管理情況。主要審查承包商往來資金流動是否正常;勞務分包合同、設備租賃和材料采購合同是否真實;主要材料出庫入庫手續是否真實和規范等。

四、項目招標采購程序履行情況

建設工程、主要材料物資和其他工程服務的招標采購工作,是項目管理的關鍵環節。

審計應重點關注:

一是招標人規避招投標程序的情況。主要審查招標人是否將依法必須招標的工程項目和主要材料物資,通過化整為零等方式規避招標;是否將依法應當公開招標而采用邀請招標,或采用其他非招標方式采購;利用“可以不招標”的法定條款,通過“打擦邊球”的方式規避招標。

二是招標人干預或操縱招投標的情況。主要審查招標人在開標前是否將潛在投標人名稱、數量或投標文件等信息泄露給其他投標人;招標人是否直接或間接向投標人泄露有關信息;招標人是否明示或暗示投標人壓低或抬高投標報價,以及為特定投標人中標提供方便;招標人是否向評委明示或暗示其傾向或排斥特定投標人的意向。

三是投標人串通投標的情況。當前,由于實行電子評標方式,原來簡單的、粗暴的串通投標手法已不多見,串通投標行為更隱蔽、更復雜。主要審查投標人是否有以下串通投標行為:投標人之間協商投標報價等投標文件實質性內容;投標人之間通過“輪流坐莊”方式約定中標人,或相互約定“出場費”;為逃避監管相互“墊付”投標保證金和其他投標費用;投標人之間約定部分投標人放棄投標或中標;投標人之間為謀取中標或排斥特定投標人而采取的其他聯合行動。

四是投標人弄虛作假騙取中標的情況。主要審查投標人是否允許他人以自己名義投標,或借用施工資質投標;投標人是否使用偽造、變造的資質證件;投標人是否提供虛假的財務狀況或經營業績;投標人是否提供虛假的項目負責人或主要技術人員的簡歷、勞動關系證明、社保證明、信用狀況;投標人是否有其他弄虛作假等行為。

五、建設工程合同管理和工程質量情況

建設工程合同管理和質量管理,從某種程度上來說,決定著項目建設的成敗。

審計應重點關注:

一是建設工程合同管理的情況。主要審查建設工程合同簽訂程序是否合法合規;發承包雙方是否按招投標文件的實質性內容簽訂施工合同;合同主要條款是否合法、完整,工程價款結算原則是否明確具體。

二是建設工程合同履行情況。主要審查參建單位是否認真履行合同義務,責權利是否相匹配,有無合同簽訂和工程實施“兩張皮”的問題。

三是承包商轉包工程或違法分包工程的情況。主要審查承包商是否將其承包的全部工程轉讓給其他單位(包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨立法人資格子公司施工的情形)或個人施工;承包商是否將其承包的全部工程支解后以分包的名義轉給其他單位或個人施工;聯合體承包商是否在聯合體分工協議中約定或在項目實際實施過程中,聯合體一方不進行施工也未對施工活動進行組織管理,并且向其他聯合單位收取管理費或者其他費用;施工總承包商或專業承包商是否將工程分包給不具備相應資質的單位;施工總承包商是否將施工總承包合同范圍內工程主體結構的施工分包給其他單位;專業分包商是否將其承包的專業工程中非勞務作業部分再分包;專業作業承包商是否將其承包的勞務再分包。

四是建設工程質量管理的情況。主要審查建設單位是否落實工程質量首要責任和勘察、設計、檢測、施工單位的主體責任,是否督促監理、檢測單位加強施工質量管理;是否存在盲目趕工期、搶進度,降低質量標準等問題。


六、工程造價管理、投資控制和績效情況

建設項目的投資績效管理,是項目管理的難點,其工程造價管理涉及項目建設的全過程。

審計應重點關注:

一是建設單位工程造價管理情況。主要審查建設單位是否建立健全工程造價管理內部控制制度,是否根據項目建設需要設置造價管理機構并配備造價管理人員;竣工決(結)算造價是否經過審核和審批。

二是建設單位投資控制情況。主要審查建設單位是否建立健全投資控制機制,工程價款結算程序是否規范,工程變更申報審批程序是否合規;工程造價咨詢單位是否規范執業,造價咨詢成果是否真實合法。

三是建設項目投資績效情況。主要審查建設項目投資績效考核指標是否達到預期目標;經營性建設項目各項財務指標和經濟效益評價參數是否正確、可靠等。

七、建設土地利用和征地拆遷補償情況

建設單位依法取得國有建設用地,是建設項目開工的必要條件之一。

審計應重點關注:

一是建設項目土地利用情況。主要審查建設項目選址是否科學、合理;建設用地是否符合國土空間規劃和土地用途管制要求;建設項目是否節約集約利用土地,有無擅自改變土地用途、擅自超越建設用地規劃紅線進行施工、擅自調整“容積率”等問題。

二是項目征地拆遷情況。審查建設單位征地拆遷工作是否落實到位;是否存在不具備相應建設條件強行拆遷或違法建設;征地拆遷補償資金是否及時、足額撥付給征遷實施單位;被征遷對象是否得到妥善安置;征地拆遷補償資金管理使用是否規范,有關單位或個人有無利用虛假征地拆遷實物調查表、虛假征地補償協議或虛假資產評估等資料,套取騙取征地拆遷補償資金等。


八、基礎設施和公用事業項目特許經營活動情況

近年來,隨著投融資體制改革的推進,很多基礎設施和公用事業項目采取BOT、BT或TOT等建設模式,為此涉及特許經營的問題。

審計應重點關注:

一是基礎設施和公用事業項目特許經營可行性評估情況。主要審查項目實施機構是否委托具有相應能力和經驗的第三方機構,開展特許經營可行性評估并完善特許經營項目實施方案;有關行政主管部門是否認真審查和批復。

二是基礎設施和公用事業項目特許經營協議簽訂和履行情況。主要審查項目實施機構是否與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議;特許經營協議是否規范;特許經營協議各方當事人是否遵循誠實信用原則,是否按照約定全面履行義務。

三是實施機構對特許經營項目建設運營情況監測分析情況。主要審查項目實施機構是否根據特許經營協議定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析,并會同有關部門進行績效評價,按照協議約定價格或建立財政補貼調整機制,保障所提供公共產品或服務的質效等。


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